رأی دیوان عدالت اداری
شماره۹۳/۱۰۸۴ ۴/۸/۱۳۹۴
تاريخ دادنامه: ۲۱/۷/۱۳۹۴ شماره دادنامه: ۸۸۲ کلاسه پرونده: ۹۳/۱۰۸۴
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاکي: سازمان بازرسي کل کشور
موضوع شکايت و خواسته: ابطال تعرفه عوارض کسب و پيشه مشاغل از بانکها براي سالهاي ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ مصوب شوراي اسلامي شهر کرج
گردش کار: معاون حقوقي و نظارت همگاني سازمان بازرسي کل کشور به موجب شکايتنامه شماره ۲۱۷۱۹۹ـ۱۵/۱۱/۱۳۹۳ اعلام کرده است که:
«در بند ۷ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۱ و بند ۴ـ۱۰ تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال ۱۳۹۲ شهرداري کرج مقرر شده است: «مؤسسات مالي و اعتباري، کليه بانکها مشمول دو برابر عوارض صنفي و شغلي مي باشند» بندهاي مذکور از مصوبات شوراي اسلامي شهر کرج در سالهاي ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ به دلايل زير مغاير با قانون هستند.
الف ـ تبصره (اصلاحي) ماده ۲ قانون نظام صنفي (مصوب ۱۳۸۲) عنوان مي دارد: «صنوفي که قانون خاص دارند از شمول اين قانون مستثني مي باشند، قانون خاص قانوني است که بر اساس آن نحوه صدور مجوز فعاليت، تنظيم و تنسيق امور واحدهاي ذي ربط، نظارت، بازرسي و رسيدگي به تخلفات افراد و واحدهاي تحت پوشش آن به صراحت در متن قانون مربوطه معين مي شود» با عنايت به قانون خاص حاکم بر بانکهاي دولتي و غيردولتي اين مؤسسات از شمول قانون نظام صنفي خارج هستند.
ب ـ ماده ۹۰ قانون نظام صنفي کليه وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکتهاي دولتي (که بانکها نيز در زمره آنها قرار دارند) را از شمول قانون مذکور خارج کرده است در حالي که شوراي اسلامي شهر کرج کليه بانکهاي دولتي را در رديف مشاغل قانون نظام صنفي قرار داده و اقدام به وضع عوارض بر آنها کرده است.
ج ـ بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ تصويب لوايح برقراري و يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن را از جمله وظايف شوراهاي اسلامي شهر دانسته است و مطابق با تبصره ماده ۵۰ قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ صلاحيت شوراهاي اسلامي محدود به تصويب عوارض محلي است و تصويب عوارض بر بانکها (خصوصي و يا دولتي) که حوزه فعاليت آنها غيرمحلي و کل کشور مي باشد خارج از حيطه اختيارات قانوني شوراهاست.
ضمناً به موجب بند (ب) ماده ۳۰ قانون نحوه وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصـرف آن در موارد مـعين مصوب سال ۱۳۷۳ برقراري عوارض بر مؤسسات دولتي منوط به تصويب شوراي اقتصاد است که در مصوبات شوراي شهر کرج به اين مهم توجه نشده است.
د ـ مصوبات شوراهاي اسلامي شهر در مورد تعيين عوارض بر بانکها مکرراً توسط ديوان عدالت اداري ابطال شده است که به تعدادي به عنوان نمونه اشاره مي شود:
۱ـ مصوبه مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۸۲ شوراي اسلامي شهر قائم شهر مبني بر عوارض کسب مشاغل در خصوص بانکها که با دادنامه شماره ۳۳۴ـ۲۱/۴/۱۳۸۸ ديوان عدالت اداري ابطال شده است.
۲ـ مصوبه شوراي اسلامي شهر يزد مبني بر وضع عوارض و بهاي خدمات کسب و پيشه و مشاغل بر بانکها که با دادنامه شماره ۲ـ۱۶/۱/۱۳۸۹ ديوان عدالت اداري ابطال شده است.
۳ـ مصوبه مورخ ۱۱/۱۰/۱۳۸۷ شوراي اسلامي شهر نيشابور مبني بر تعيين و اخذ عوارض کسب و پيشه از بانکها که با دادنامه شماره ۴۷۳ـ۲۲/۷/۱۳۹۲ ديوان عدالت اداري ابطال شده است.
۴ـ مصوبات تعدادي از شوراهاي اسلامي شهرهاي مختلف که با دادنامه هاي شماره ۷۲۴ الي ۷۵۹ـ ۱۱/۱۰/۱۳۹۱ ديوان عدالت اداري ابطال شده است.
بنا به مراتب و با عنايت به تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکيل اين سازمان، خواهشمند است دستور فرماييد موضوع در هيأت عمومي آن ديوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسيدگي قرار گيرد. موجب امتنان است که از تصميم متخذه اين سازمان را مطلع فرمايند.»
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زير است:
«متن تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال ۱۳۹۲ »
«۴ـ عوارض ساليانه کسب و پيشه واحدهاي صنفي:
۱۲× p ۱%× متراژ واحد صنفي تا ۵۰ مترمربع
۱۲× p ۵/۰ %× متراژ واحد صنفي مازاد بر ۵۰ مترمربع
۴ـ۱ـ عوارض حق صدور پروانه کسب و پيشه ۴ برابر عوارض ساليانه محاسبه و اخذ مي گردد.
۴ـ۲ـ عوارض تمديد پروانه کسب و پيشه ۲ برابر عوارض ساليانه محاسبه و اخذ مي گردد.
۴ـ۳ـ تغيير نام و تغيير شغل پروانه کسب ۲ برابر عوارض ساليانه محاسبه و اخذ خواهد شد.
۴ـ۴ـ در مجتمع هاي تجاري که داراي پله برقي مي باشد عوارض کسب طبقات همانند درصد پيش بيني شده در عوارض صدور پروانه محاسبه و اخذ مي گردد.
۴ـ۵ ـ بالکن هايي که داراي راه پله، رمپ، آسانسور مي باشند ( داراي راه مستقل که به عنوان فروشگاه استفاده مي شوند) معادل يک سوم عوارض کسب و پيشه همان طبقه محاسبه گردد.
۴ـ۶ ـ در مجتمع هاي تجاري و تالارهاي پذيرايي يا چلوکبابي ها مشاعات جزء بناي مفيد تجاري محسوب نمي شوند.
۴ـ۷ـ تالارهاي پذيرايي و سالن غذاخوري مشمول عوارض کسب و پيشه همانند ساير صنوف مي باشند.
۴ـ ۸ ـ دفاتر وکلا، مهندسين ناظر، دفاتر اسناد رسمي، واحدهاي تجاري درون درمانگاهها، آزمايشگاهها، کليه دفاتر بيمه، داروخانه ها، دفاتر فروش بليط هواپيما و قطار، دفاتر خدمات ارتباطي، دفاتر پيشخوان دولت، دفاتر پليس+۱۰ و دفاتر پستي مشمول ۱% قيمت منطقه بندي بناي مفيد مورد بهره برداري مي باشد و انباري مشمول ۵۰% عوارض صنفي تجاري (شغلي) مي باشد.
۴ـ۹ـ کليه دفاتر زيارتي سياحتي و فروش بليط ريلي و هوايي ـ زميني ـ دريايي تورهاي مسافرتي و زيارتي مشمول پرداخت يک درصد قيمت منطقه بندي بناي مفيد مورد بهره برداري مي باشد.
۴ـ۱۰ـ مؤسسات مالي و اعتباري، کليه بانکها مشمول ۲ برابر عوارض صنفي و شغلي مي باشند.
کليه شرکتها، کارگاهها، کارخانجات، مؤسسات اعم از صنفي، تجاري، توليدي، صادراتي، وارداتي، خدماتي که داراي قانون و خدمات خاص هستند مشمول پرداخت عوارض شغلي بر مبناي ضريب ۱% قيمت منطقه بندي مفيد مورد بهره برداري مي باشد.
۴ـ۱۱ـ عوارض ساليانه مشاغل طلافروشي، نمايشگاه اتومبيل، بنگاه املاک ۳۰% به عوارض ساليانه اضافه مي شود.
۴ـ۱۲ـ در نمايشگاههاي اتومبيل عوارض صنفي و شغلي مشمول بناهاي مسقف مي باشد و فضاي باز مشمول عوارض نمي گردد.
واحد صنفي: هر واحد اقتصادي که فعاليت آن در محل ثابت يا وسيله سيار باشد و توسط فرد يا افراد صنفي با اخذ پروانه کسب داير شده باشد، واحد صنفي شناخته مي شود.
پروانه کسب: مجوزي است که طبق مقررات در قانون نظام صنفي به منظور شروع و ادامه کسب و کار يا حرفه به فرد يا افراد صنفي براي محل مشخص يا وسيله کسب معين داده مي شود. افراد صنفي مکلفند در هر سال عوارض کسب و پيشه حق عضويت اتحاديه وماليات خود را بپردازند.
«متن تعرفه عوارض سال ۱۳۹۱ »
عوارض ساليانه کسب و پيشه واحدهاي صنفي
۱۲× p ۱%× متراژ واحد صنفي تا ۵۰ مترمربع
۱۲× p ۵/۰ %× متراژ واحد صنفي مازاد بر ۵۰ مترمربع
عوارض حق صدور پروانه کسب و پيشه ۴ برابر عوارض ساليانه
عوارض تمديد پروانه کسب و پيشه ۲ برابر عوارض ساليانه
تغيير نامه و تغيير شغل پروانه کسب ۲ برابر عوارض ساليانه
۱ـ در مجتمع هاي تجاري که داراي پله برقي مي باشد عوارض کسب طبقات همانند درصد پيش بيني شده در عوارض صدور پروانه محاسبه و اخذ گردد.
۲ـ بالکن هايي که داراي راه پله، رمپ، آسانسور مي باشند (داراي راه مستقل که به عنوان فروشگاه استفاده مي شوند) معادل يک سوم عوارض کسب و پيشه همان طبقه محاسبه گردد.
۳ـ در مجتمع هاي تجاري و تالارهاي پذيرايي يا چلوکبابي ها مشاعات جزء بناي مفيد تجاري محسوب نمي شوند.
۴ـ تالارهاي پذيرايي و سالن غذاخوري مشمول عوارض کسب و پيشه همانند ساير صنوف مي باشند.
۵ ـ دفاتر وکلا، مهندسين ناظر، دفاتر اسناد رسمي، واحدهاي تجاري درون درمانگاهها، آزمايشگاهها، کليه دفاتر بيمه، داروخانه ها، دفاتر فروش بليط هواپيما و قطار، دفاتر خدمات ارتباطي، دفاتر پيشخوان دولت، دفاتر پليس+۱۰ و دفاتر پستي معادل يک برابر عوارض صنفي تجاري دريافت شود و انباري مشمول ۵۰ درصد عوارض صنفي تجاري (شغلي) مي باشد.
۶ ـ کليه درمانگاهها، اماکن ورزشي، صندوقهاي قرض الحسنه، دفاتر سياحتي و زيارتي، آموزشگاهها، مشاور خانواده، آژانسهاي هواپيمايي، واحدهاي تجاري درون بيمارستانها مشمول عوارض نمي باشند.
۷ـ مؤسسات مالي و اعتباري، کليه بانکها مشمول عوارض صنفي و شغلي مي باشند.
۸ ـ عوارض ساليانه مشاغل طلافروشي، نمايشگاه اتومبيل، بنگاه املاک ۳۰درصد به عوارض ساليانه اضافه مي شود.
۹ـ در نمايشگاههاي اتومبيل عوارض صنفي و شغلي مشمول بناهاي مسقف مي باشد و فضاي باز مشمول عوارض نمي گردد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر کرج به موجب لايحه شماره ۱۴۹۵/۹۴/۳۱۴۲/۴ـ ۲۶/۳/۱۳۹۴ توضيح داده است که:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم:
احتراماً در پاسخ به دادخواست ابلاغي کلاسه بايگاني ۹۳/۱۰۸۴ موضوع اعتراض سازمان بازرسي کل کشور به وضع عوارض کسب و پيشه مشاغل بر بانکها بدين وسيله مطالب ذيل به حضور اعلام مي شود:
۱ـ همان طوري که مستحضريد معابر اصلي شهر داراي کاربري تجاري است و اکثراً به صورت تجاري احداث و مورد بهره برداري قرار مي گيرند از طرفي در بودجه شهرداري اخذ عوارض صنفي از تجاريها بدون توجه به شغل و نوع فعاليت کسب در واحدهاي تجاري پيش بيني و پس از طي مراحل قانوني براي اين شهرداري لازم الاجرا شده است. به بياني ديگر اخذ عوارض تجاري از واحدهاي تجاري موجود در سطح شهر به عنوان محل تأمين قسمتي از هزينه هاي شهري در قانون پيش بيني شده و از درآمدهاي پايدار شهرداري محسوب مي شود.
۲ـ در سالهاي اخير تعداد بانکها اعم از دولتي، خصوصي و مؤسسات مالي و اعتباري به نحو چشم گيري افزايش يافته و تعداد کثيري از بهترين مکانها داراي پروانه تجاري شهر در اختيار بانکها و مؤسسات مذکور قرار گرفته در حالي که عوارض مصوب با در نظر گرفتن عوارض واحدهاي مذکور در بودجه شهرداري پيش بيني شده است.
۳ـ همان گونه که به حضور اعلام شد بانکها و مؤسسات از ساختمانهاي داراي پروانه و پايان کار تجاري استفاده مي نمايد و اخذ عوارض از واحدهاي مذکور بدون توجه به نوع فعاليت تجاري از حقوق قانوني شهرداري است با اين توضيح که شهرداري نسبت به تعيين عوارض شغلي بر اساس مساحت واحد تجاري و ارزش معاملاتي املاک اقدام مي نمايد و نوع فعاليت واحد تجاري به عنوان مثال لبنيات، ميوه فروشي، لوازم منزل و غيره از نظر اين شهرداري و ضوابط اخذ عوارض تجاري هيچ گونه تفاوتي ندارد و پرداخت عوارض شغلي به خاطر فعاليت در واحدهاي تجاري از وظايف قانوني بهره بردار واحد تجاري و حقوق قانوني شهرداري است.
۴ـ از طرفي در ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه مصوب و تصريح شده است که شوراهاي اسلامي شهر و شهرداريها و ساير مراجع قانوني ذي ربط موظف هستند تا پايان سال اول برنامه از طريق تدوين نظام درآمدهاي پايدار شهرداريها با اعمال سياستهاي ذيل اقدام نمايد.
الف ـ کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختماني در کاربريهاي تجاري اداري صنعتي متناسب با کاربريهاي مسکوني همان منطقه با توجه به شرايط اقليمي و موقعيت محلي و نيز تبديل اين عوارض به عوارض و بهاي خدمات و بهره برداري از واحدهاي احداثي اين کاربريها و همچنين عوارض بر ارزش افزوده اراضي و املاک ناشي از اجراي طرحهاي توسعه شهري.
ب ـ تعيين سهم شهروندان در تأمين هزينه هاي خدمات عمومي و شهري نگهداري، نوسازي، عمران شهري و همچنين تعيين سهم دولت در ايجاد زيرساختهاي توسعه عمران شهري و حمل و نقل.
ج ـ تبديل عوارض موضوع درآمد شهرداريها از عوارض بر املاک به عوارض ناشي از مصرف و خدمات.
همانگونه که ملاحظه مي فرماييد ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنج ساله پنجم، مصوب ۳۰/۱۰/۱۳۸۹ بوده و موخر بر کليه قوانين مورد استناد سازمان بازرسي کل کشور است که در آن ضرورت و تکليف شوراها در اخذ عوارض در تأمين هزينه هاي عمومي و شهري و تبديل اخذ عوارض بر املاک به عوارض ناشي از مصرف و خدمات تعيين شده است و قانون مذکور فاقد هر گونه معافيت و استثناء است ضمن اين که بانکها نيز بهره بردار مکاني هستند که شهرداري پروانه آن را به صورت تجاري صادر کرده که مطابق بند الف ماده ب ۱۷۴ قانون توسعه پنج ساله پنجم که مقرر کرده عوارض و بهاي خدمات از بهره بردار اخذ شود لذا عوارض مربوطه را مي بايست بانکها پرداخت نمايند.
علي هذا با عنايت به مراتب معروض شکواييه تقديمي از جايگاه و استحکام قانوني برخوردار نبوده رسيدگي و رد آن مورد استدعاست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۲۱/۷/۱۳۹۴ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.
رأي هيأت عمومي
مطابق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن از جمله وظايف شوراهاي اسلامي شهرها احصاء شده است و به موجب تبصره ماده ۵۰ قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، شوراهاي اسلامي شهر براي تصويب عوارض محلي جديد صلاحيت دارند. نظر به اين که حوزه فعاليت بانکها محلي نبوده و کشوري است، بنابراين بند ۴ـ۱۰ ذيل قسمت ۴ تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۲ و بند ۷ تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۱ شهرداري کرج مصوب شوراي اسلامي شهر کرج در تعيين عوارض ساليانه کسب و پيشه واحدهاي صنفي براي مؤسسات مالي و اعتباري و کليه بانکها به ميزان مقرر در بندهاي مذکور، خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع تشخيص داده مي شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال مي شود.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري
به نام هستی هستا